La Ley de Costas de 1988 fue reformada por la Ley 2/2013 en varios puntos importantes, siendo uno de ellos el de la duración de las concesiones de ocupación del dominio público marítimo terrestre. En su versión original, el artículo 66 de la Ley decía que dichas concesiones no podrían exceder en ningún caso el plazo de 30 años. Tras la reforma de 2013, el mismo artículo dice que los plazos máximos de duración de las concesiones se establecerán reglamentariamente en función de los usos a que se destinen las mismas, pero que en ningún caso el plazo puede exceder de 75 años.

Además de ello, la Ley 2/2013 contenía una regla específica referida a las concesiones existentes en el momento de su entrada en vigor (mayo de 2013) y que hubieran sido otorgadas al amparo de la normativa anterior. Esta regla señala que «las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular». La duración de esta prórroga no puede exceder de 75 años.

Esta regla de la Ley fue desarrollada posteriormente por el Reglamento General de Costas (aprobado por Real Decreto 876/2014). Su art. 172 empieza recordando que las concesiones existentes a la entrada en vigor de aquella Ley pueden ser prorrogadas a instancia de su titular, y que el concesionario podía solicitar una prórroga desde la entrada en vigor de dicha Ley. Y a continuación, el apartado 3 contiene una regla que nos interesa especialmente: «Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente…». Al amparo entonces de estos preceptos, en toda España se solicitaron miles de prórrogas de concesiones existentes en mayo de 2013, muchas de ellas en las Illes Balears. Una parte importante de esas solicitudes no han sido contestadas por la Administración de Costas todavía, lo que provoca una enorme inseguridad jurídica en los concesionarios.

El problema que se plantea con el art. 172 no está tanto en el derecho a solicitar esta prórroga extraordinaria sino en si existe o no derecho a obtenerla. La Ley 2/2013 no se pronuncia con claridad sobre este punto, porque no dice que la prórroga que comentamos deba ser concedida necesariamente por parte de la Administración. Pero en cambio, el art. 172.3 del Reglamento sí que lo dice: «Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente…». La utilización del verbo en tiempo futuro significa habitualmente en Derecho que estamos ante un «acto o actuación debidos» por parte del sujeto de que se trate, es decir, un acto o una actuación que deben ser realizados o dictados obligatoriamente por parte de aquél (en este caso, la Administración de Costas). Por lo tanto, en este caso la Administración está obligada a mi juicio a otorgar la prórroga con base en el art. 172.3 del Reglamento, siempre que en el caso concreto no concurran causas de caducidad de la concesión, con lo que este artículo está confiriendo un auténtico derecho subjetivo a obtener la prórroga por parte de los concesionarios que la soliciten.

Pues bien, el Reglamento General de Costas ha sido modificado recientemente por el RD 688/2022 (BOE de 2 de agosto), y su art. 172.3 dice ahora que «Las solicitudes de prórroga contempladas en el presente artículo se resolverán aplicando lo establecido en el artículo 135 y de acuerdo con el procedimiento establecido en la sección 2.ª del capítulo VI del título III de este Reglamento...». Como puede verse, la modificación ha suprimido la frase «las prórrogas solicitadas se otorgarán», y ahora remite –en cuanto al otorgamiento de la prórroga– a los artículos que regulan el otorgamiento de las concesiones nuevas, en las cuales la Administración tiene una potestad totalmente discrecional para decidir si la otorga o la deniega, por razones de interés público. Eso significa simplemente que, a partir de ahora, la Administración de Costas puede denegar muy fácilmente la prórroga de una concesión solicitada diciendo que no la considera de interés público, con lo que desaparece de hecho aquel derecho subjetivo del que he hablado antes.

Además, el Real Decreto 668/2022 dice en su disposición transitoria que los procedimientos administrativos en trámite que estén pendientes de resolución en la actualidad «deberán ser resueltos conforme a la nueva normativa», es decir, conforme al Reglamento modificado. Esta regla puede ser devastadora en la práctica, porque hay cientos o miles de prórrogas que están solicitadas desde hace años y a las que Costas no les ha contestado, por lo que ahora puede considerarlas como procedimientos en trámite y aplicarles la nueva normativa, que es mucho más restrictiva que la anterior.

Por otra parte, la modificación del Reglamento ha suprimido el artículo 174, que era el que contenía los diferentes plazos aplicables a las prórrogas según el tipo de uso a que esté destinada la concesión correspondiente (por ejemplo: 30 años para las de restauración). Y como la modificación no introduce plazos nuevos en sustitución de los anteriores, ahora no hay regulación alguna sobre plazos de la prórroga, salvo el plazo «máximo» de las concesiones que sigue estando en la Ley (75 años). Eso quiere decir que, si se conceden prórrogas, la Administración decidirá libremente el plazo de cada concesión según le plazca.

En resumen, con la reciente modificación del Reglamento General de Costas, la Administración dispone ahora de una gran libertad para otorgar o denegar la prórroga de una concesión anterior a la Ley 2/2013 (cosa que no sucedía antes de la modificación), incluso en los casos en que la prórroga fue solicitada hace varios años y la Administración todavía no ha respondido.